Risicocommunicatie over Schiphol

Artikel in Alert, vakblad voor crisisbeheersing en rampenbestrijding.
Door Sanne van der Most.

Risicocommunicatie over Schiphol

Mogen de burgers ook eens weten waar ze aan toe zijn?

Luchthaven Schiphol groeit razend snel. In 1990 waren er nog 207.000 vliegbewegingen, in 2002 al 400.000 en als de groei op deze manier doorgaat, kunnen dat er in 2020 tegen de 1 miljoen zijn. In 1990 was de kans dat er een vliegtuig neerstortte waarbij 40 mensen aan de grond overlijden al 100 maal groter dan de norm die voor chemische bedrijven geldt, namelijk eens per miljoen jaar. Als de groei van Schiphol zo doorgaat is deze kans over 15 jaar waarschijnlijk nog vijf maal zo groot. In een door Milieudefensie aangespannen kort geding is onlangs bepaald dat staatssecretaris van Geel voor eind 2005 een rekenmodel moet ontwikkelen waarmee hij het veiligheidsniveau van 1990, zoals vastgelegd in de Luchtvaartwet, kan garanderen.

‘Natuurlijk is Milieudefensie blij met de uitspraak van de rechter maar het is aan de andere kant ook triest dat je naar de rechter moet om te vragen of de staatssecretaris zich alsjeblieft aan de wet wil houden. Want daar komt het op neer’, vindt campagneleider Joris Wijnhoven. ‘Mogen de burgers ook eens een keer ergens op rekenen? Als na tien jaar discussie eindelijk een wet is aangenomen, dan kan die wet toch niet binnen één jaar alweer worden herzien? De tijd van ‘ga maar rustig slapen, alles komt goed’ is voorbij. Stapels onderzoeken tonen klip en klaar aan dat alle milieu- en veiligheidsbeloftes over Schiphol met de voeten getreden zijn. Milieudefensie probeert de overheid aan te zetten tot een actievere rol in de communicatie van de risico’s die het wonen rondom Schiphol meebrengt. Natuurlijk verdienen veel mensen hun brood op de luchthaven maar er zijn ook regels waar Schiphol zich aan moet houden. Hoewel gelukkig steeds meer gemeentes hier ver in mee gaan, zijn ze over het algemeen passief in de informatieverschaffing aan de burgers’, aldus Joris Wijnhoven.

Informatieplicht
Die plicht tot informatieverschaffing is verankerd in een aantal wetten. Op grond van artikel 2 van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) hebben alle bestuursorganen een informatieplicht. Hiernaast heeft de Wet Rampen en Zware Ongevallen (WRZO) een aantal bepalingen opgenomen die specifiek betrekking hebben op het onderwerp risicocommunicatie. Zo moet de overheid de bevolking op grond van artikel 10b informeren over rampen en zware ongevallen die hen en het milieu kunnen treffen. Artikel 10a legt deze informatieplicht ook op bedrijven. ‘Iedereen die beschikt over informatie die van belang is voor de voorbereiding van rampenbestrijding heeft de plicht tot informatievoorziening.’ Tenslotte bepalen de Wet Luchtvaart en de Regeling Milieu Informatie dat Schiphol elk half jaar gegevens ter beschikking stelt van de Inspectie Verkeer en Waterstaat over de stand van zaken rond veiligheids- en milieuaspecten. Deze informatie is niet openbaar maar onderdelen ervan komen terecht in de Handhavingsrapportage van Schiphol die wel openbaar is. De verantwoordelijkheid voor de communicatie van de ‘Schipholrisico’s’ ligt dus bij de minister van Verkeer en Waterstaat, bij de minister van VROM, bij de gemeenten en bij Schiphol zelf. Op wat voor manier geven deze partijen vorm aan hun communicatieplicht en hoe ervaren belanghebbenden dat?

Ernstige nalatigheid
Hendrik Dek is voorlichter van staatssecretaris Schultz van Haegen van Verkeer en Waterstaat. Hij vindt het een goede zaak als er meer afstemming tussen de betrokken partijen zou komen. ‘We hebben eigenlijk allemaal onze eigen voorlichtingsmethoden. Natuurlijk is er wel inhoudelijk overleg zodat de informatie over en weer gecommuniceerd kan worden maar er is geen gezamenlijke communicatie over de risico’s van Schiphol en we zitten ook niet met z’n allen om de tafel. Ik begrijp dat die verschillende partijen natuurlijk wel een eigenstandige verantwoordelijkheid rond Schiphol blijven houden maar toch is het voor de burger van belang dat er op een heldere manier wordt gecommuniceerd. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil daaraan bijdragen middels een afdeling publieksvoorlichting waar burgers met vragen over Schiphol terecht kunnen.’ Op de aparte luchtvaartsite geeft het ministerie antwoord op een aantal veelgesteld vragen. Zo wordt op de vraag of verdere groei van de luchtvaart niet slecht is voor de gezondheid van omwonenden geantwoord, dat ‘de invloed van Schiphol op de luchtkwaliteit moeilijk is vast te stellen. Luchtvaart, verkeer en industrie stoten namelijk grotendeels dezelfde luchtverontreinigende stoffen uit. Duidelijk is wel dat het aandeel van de luchtvaart in de totale luchtverontreiniging, in vergelijking met andere vervuilingsbronnen, beperkt is en dat er geen aanleiding om te veronderstellen dat groei van de luchtvaart nadelig is voor de gezondheid.’ Jan Fransen, beleidsmedewerker verkeer en vervoer bij Stichting Natuur en Milieu ziet dit antwoord als een ernstige nalatigheid. ‘Luchtvervuiling door vliegverkeer boven de 900 meter wordt buiten beschouwing gelaten, net als het massale wegverkeer dat Schiphol aantrekt. Slaapverstoring en ernstige hinder door vlieglawaai heeft ook gezondheidseffecten maar daar wordt over gezwegen. Het probleem is ook dat er in de wet niets is geregeld voor de gebieden buiten de 20 Ke, zoals Castricum, waar nu de meeste klachten vandaan komen.’

Tussen handhavingspunten doorvliegen
Een andere vraag op de Luchtvaartsite gaat over geluidshinder. ‘Kunnen de omwonenden meer geluidshinder verwachten als Schiphol groeit?’ ‘Nee’, is het antwoord. ‘De hinder in het gebied direct rond de luchthaven neemt ook bij verdere groei niet toe. Er blijft een wettelijke beschermingsnorm gelden die de hinder aan een maximum bindt en die streng zal worden gehandhaafd.’ Jan Griese is secretaris van de Stichting Platform Leefmilieu Regio Schiphol, een organisatie die opkomt voor zo’n 70 bewoners- en milieuorganisaties. De reactie van het ministerie ziet hij als een weghonen van de klachten van burgers en beloften van politici. ‘Op dit moment en de komende twee jaar zal de geluidshinder direct om Schiphol zich inderdaad stabiliseren. De wet biedt echter alle ruimte om ook daar de zaak fiks op te voeren. Op veel gebieden kan men langs en tussen het summiere aantal van momenteel 35 handhavingspunten door vliegen. In de oude wet waren dat er 300. De klachtencijfers van 2003 zijn een absoluut record.’

Low profile
Volgens Jan Griese heerst er in Nederland een soort mythe dat de economie instort als Schiphol niet kan doorgroeien. ‘In een rapport van het CPB uit 1997 staat, dat als wij Schiphol geen mainport laten worden, ons dat jaarlijks 0,1% in het bruto nationaal product scheelt. Natuurlijk betekent het wel iets, zeker op regionaal niveau maar het is meer een hype, dan dat het echt grote gevolgen zou hebben. Toch moet alles wijken voor Schiphol en wordt er moedwillig ingezet op het low profile houden van de effecten op de gezondheid en het welbevinden van de burgers. Onderzoeken naar de risico’s van Schiphol en de gevolgen voor de gezondheid lopen achter de feiten aan en worden structureel vertraagd. In 1998 hebben TNO en RIVM een vragenlijstonderzoek gedaan naar hinderbeleving van ernstig gehinderden en slaapverstoorden. Hieruit bleek dat bij eerdere ramingen sprake was geweest van een onderschatting van 400% bij de eerste groep en 150% bij de tweede groep. Verder kwam naar voren dat 375.000 mensen, 1 op de 4 woonachtig in een straal van 25 km rond Schiphol, zich ernstig gehinderd voelden door geur, roet en trillingen. Ongeveer 150.000 bleek last te hebben van ernstige slaapverstoring door vliegtuiggeluid. Ondanks het feit dat dit hinderrapport al in 1996 beloofd was, is het pas in november 1998 gepubliceerd.’

Vragenlijstonderzoek
‘Hetzelfde geintje heeft zich voorgedaan met het slaapverstoringsonderzoek’, vervolgt Jan Griese. ‘De klachtenbureaus liepen vol en dit onderzoek moest nu maar eens laten zien om hoeveel mensen het werkelijk ging.’ In februari meldde het klachtenbureau van CROS dat het aantal klachten over geluidshinder in 2003 bijna twee keer zoveel was als het jaar ervoor. In totaal trokken ruim 12.000 mensen uit 254 verschillende gemeenten aan de bel, waarvan 5844 dat in eerdere jaren niet hadden gedaan. Het aantal nachtklachten bleek ook verdubbeld naar ruim 45.000. Het klachtenbureau wijdt de stijging van het aantal klachten vooral aan de ingebruikname van de Polderbaan. ‘Het slaaponderzoek dat in 1996 was opgezet, is uiteindelijk pas vorig jaar, zeven jaar later dus, gepubliceerd’, aldus Jan Griese. ‘Naar schatting bleek dat bijna 7% van de volwassenen in een straal van 55 bij 55 vierkante kilometer onrustig slaapt. Voor de helft van hen, ongeveer 72.000 mensen, is dit toe te schrijven aan vliegtuiggeluid. Het aantal personen met meer dan 5 gezondheidsklachten is naar schatting 110.000, 5% hoger dan bij afwezigheid van vliegtuiggeluid. Per nacht gebruiken ongeveer 3900 mensen slaapmiddelen, die dat zonder vliegtuiggeluid niet zouden hebben gedaan. Slechts een klein gedeelte van degenen die effect ondervinden door nachtelijk vlieggeluid, woont in het zwaarst belaste gebied en juist buiten die ‘20 Ke gebieden’is geen wettelijke bescherming. De resultaten spreken voor zich. Toch concludeert het RIVM-verslag uiteindelijk dat er geen oorzakelijk gevolg voor de volksgezondheid is. Hoe kan dat nou toch? Natuurlijk is er geen één op één oorzakelijk verband maar wel voor bepaalde groepen. Er is in elk geval behoorlijk wat aan de hand. Als reactie op die onderzoeksconclusie bagatelliseert Schiphol met ‘ja, maar het was ook maar een vragenlijstonderzoek.’ Ondertussen hebben ze er indertijd wel hun handtekening onder gezet. Iedereen praat met elkaar mee en men wil vooral niet te veel naar buiten brengen. En als het nou om één of twee incidentjes ging maar je vindt dit ieder jaar terug, met alles.’

Indianenverhalen
Ook Joris Wijnhoven van Milieudefensie is kritisch op de communicatie over Schiphol. ‘Neem nou al die bijna-ongelukken.’ In de Volkskrant van 24 januari jl. stond dat zich in de periode tussen 7 november en 4 januari in Nederland 7 ‘voorvallen’ in het luchtruim hebben voorgedaan. De incidenten zouden zijn veroorzaakt door harde wind, onnauwkeurige navigatieapparatuur en verkeerd aanvliegen van een individuele piloot. Van botsingen of bijna-botsingen zou geen sprake zijn. Toch zijn er klachten binnengekomen bij de Commissie Regionaal Overleg Schiphol (CROS) van mensen die ‘merkwaardige capriolen’in het luchtruim hadden waargenomen. Vorige week heeft een aantal mensen in Uithoorn een vliegtuig met een brandende motor gesignaleerd. ‘Die mensen schrokken zich rot’, vervolgt Joris Wijnhoven. ‘Meestal verschijnt dan zo’n Benno Baksteen, de baas van de lobbyclub van verkeersvliegers, op tv om te vertellen dat je best met 3 motoren kunt vliegen en dat hij wel eens een vliegtuig met maar één motor aan de grond heeft gezet. Dat geloof ik allemaal best maar het feit is wel dat mensen zich rot schrikken als ze een brandend vliegtuig zien. Als Schiphol dan niet exact verteld hoe de vork in de steel zit, krijg je alleen maar indianenverhalen. Waarom wordt er niet gewoon verslag gedaan van bijna-ongelukken? Schiphol denkt zeker dat je daarmee alleen maar onnodig onrust creëert. Want een bijna-ongeluk is immers geen ongeluk en dan krijgen de mensen misschien wel het idee dat het heel onveilig is. Maar als het dan allemaal zo veilig is als Schiphol zegt, waarom zijn ze er dan niet eerlijk en open over?’

Informatieteam
Voor de communicatie over risico’s is Schiphol alleen eindverantwoordelijk als het gaat om calamiteiten op het directe terrein van Schiphol zelf, niet buiten de hekken. Toch geeft Schiphol ook voorlichting aan de omwonenden over veiligheidsrisico’s en geluidsoverlast. Naast persberichten over actuele onderwerpen, verschijnt regelmatig de ‘Milieumonitor’, waarin Schiphol voor het grote publiek bericht over de gevolgen van de ontwikkelingen van de luchthaven en de wet- en regelgeving op het milieu. Hiernaast krijgen alle omwonenden van Schiphol maandelijks de krant ‘Schipholland’ over de nieuwste ontwikkelingen op en rond Schiphol, waarin gelezen kan worden over schonere en stillere vliegtuigen, de impact van de nieuwe Polderbaan en het nut van klagen. Sinds vorig jaar is er bovendien een Schiphol-informatieteam ingezet dat regelmatig op verschillende plaatsen voorlichting geeft. Tijdens dit bezoek kunnen bewoners vragen stellen over de ingebruikname van de Polderbaan en wat het nieuwe banenstelsel voor hen betekent. Jan Griese noemt dit informatieteam liever een PR-team. ‘De hele regio Castricum-Velsen en Uitgeest stond op haar kop door de komst van de Polderbaan. Achteraf heb ik van een groot aantal mensen vernomen dat het team wederom de feiten bagatelliseerde en menig burger in woede achterliet.’Joris Wijnhoven vindt de Schipholkrantjes over het algemeen tamelijk hilarisch. ‘Heb je zo weinig vertrouwen in de reguliere media dat je op die manier met de omgeving moet communiceren? Zijn ze soms bang dat anders niemand hen meer gelooft? Ik geloof in vrije nieuwsvergaring en als je een goed en geloofwaardig verhaal hebt, wordt dat heus wel opgeschreven.’

Website
In het risicobeleid wordt weinig aandacht besteed aan gezondheidseffecten. Bij het opstellen van een groepsrisico voor Schiphol telt slechts het aantal doden. Toch kan het om grote aantallen mensen gaan wiens kwaliteit van leven ernstig wordt aangetast. Zo leggen de gevolgen van brandwonden, benauwdheid, stress, slechte nachtrust en trauma’s volgens Jan Fransen van Natuur en Milieu geen gewicht in de schaal als het gaat om het maximaal toelaatbare risico. ‘Erger nog, tot nog toe kan de gewone burger nergens zien waar de risico ‘s optreden en hoe die risico ‘s zijn te verminderen. De meeste mensen realiseren zich absoluut niet of zij op een plaats met een verhoogd risico wonen. Dat geldt ook voor veel omwonenden van Schiphol. Er zou een website moeten komen waarop iedereen kan zien waar de grote risicobronnen liggen en hoe groot de kans op een ramp met tientallen doden is. Ook zou iedereen moeten kunnen zien hoe groot het risico voor hem persoonlijk is op zijn woonlocatie. Als mensen beter geïnformeerd waren, zou de druk op de overheid en het bedrijfsleven toe nemen om iets aan die risicobronnen te doen.’