De meeste gebreken ziet de luchtvaartinspectie niet

Door NRC-redacteur Rob Schoof

Expertise van toezichthouders onder druk terwijl geplaagde maatschappijen de
marges van vliegveiligheid opzoeken

SCHIPHOL, 1 OKT. De concurrentie in de luchtvaart neemt toe. Daarmee groeien
ook de twijfels over de veiligheid. Eerste deel van een serie over
luchtvaarttoezicht en veiligheid.

De statistieken wijzen onverminderd uit dat vliegen een veilige manier van
reizen is. Maar burgers zijn de afgelopen maanden diverse keren opgeschrikt
door vliegrampen, zoals in Venezuela, Griekenland, Italië en Sumatra.

Ook andere incidenten hebben het wantrouwen in de luchtvaart aangewakkerd.
De Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW) legde prijsvechter Onur Air aan de
ketting, in Europa wordt gewerkt aan een zwarte lijst van maatschappijen die
niet meer welkom zijn in het luchtruim. Is de burgerluchtvaart wel zo
veilig? Hoe is het toezicht geregeld?

In Nederland heeft toezichthouder IVW een zware verantwoordelijkheid. Die
moet controleren of de regels worden nageleefd en of er veilig wordt
gevlogen. Zoals in veel sectoren is ook in de luchtvaart gekozen voor een
hoge mate van zelfregulering als het gaat om veiligheid. Dat sluit aan bij
het programma `Andere Overheid’ van het kabinet, waarbij het idee is dat de
kennis van bedrijven moet worden benut om problemen op te lossen. De IVW
controleert voor het verlenen van een vergunning of bedrijven aan de
gestelde eisen voldoen, maar stuurt verder `op afstand’.

Het toezicht op de luchtvaart is in Europa vrijwel overal op dezelfde manier
ingericht, zegt voormalig inspecteur-generaal Verkeer & Waterstaat Ferdinand
Mertens, nu hoogleraar Toezicht in Delft en lid van de Onderzoeksraad voor
veiligheid. ,,De grondslagen liggen vast in de internationale regels voor de
luchtvaart. De productieprocessen voor elk schroefboutje staan vanaf het
eerste moment onder strakke regulering.’’ Het toezicht op de luchtvaart
beperkte zich tot voor kort tot het productieproces. Mertens: ,,Als je dat
maar goed inricht, is ook het eindproduct goed, was het idee. Er werd nooit
naar het product gekeken.’‘

De Duitse luchtvaartautoriteiten brachten daar in de jaren negentig
verandering in na een ongeluk bij München. Zij gingen inspecties uitvoeren
aan de vliegtuigen. ,,De risico’s in de luchtvaart zitten niet in de
productie van vliegtuigen, maar in het gebruik ervan’‘, zegt Mertens. ,,Er
gaan altijd dingen kapot, en die moeten worden gerepareerd. Dat kost tijd en
geld.’‘

En de ene maatschappij heeft daarin een betere staat van dienst dan de
andere. De Duitse inspecties werden in Europa overgenomen. Ook voor de IVW
zijn dergelijke onaangekondigde inspecties routine geworden. Ze vormden
afgelopen zomer zelfs de basis voor de verbanning van Onur Air uit het
luchtruim. Vorig jaar inspecteerde de IVW 182 buitenlandse toestellen en 51
binnenlandse. De Inspectie selecteert de maatschappijen vaak op basis van
eerdere inspecties. De nadruk ligt op nieuwe maatschappijen, prijsvechters
en vrachtvliegtuigen waarvan de eigenaren ogenschijnlijk minder streng
omgaan met achterstallig onderhoud. In 2004 bleek dat vooral gebreken werden
aangetroffen bij tal van maatschappijen uit Turkije, Amerika, Afrika en
Centraal-Azië. De klachten waren divers: olie- en brandstoflekkages,
ontbrekende brevetten, schade aan vleugels of verouderde navigatiekaarten.

Verreweg de meeste gebreken ziet de inspectie niet. Op een totaal van
220.000 vliegbewegingen (één start en één landing) in Nederland werd vorig
jaar 0,1 procent van de vliegtuigen gecontroleerd. Veel meer lijkt ook niet
mogelijk met 4,5 fte aan IVW-inspecteurs. Het niveau van deze inspecties
wordt in het binnenkort te verschijnen Veiligheidsonderzoek Schiphol 2005
beschouwd als ,,te beperkt om enige invloed van betekenis te hebben op de
verbetering van de algemene veiligheidsstandaards’‘. Bovendien kunnen deze
inspecties ,,de luchtwaardigheid van een bepaald toestel niet garanderen’‘.
Ten slotte blijkt dat veel maatschappijen waarbij belangrijke gebreken zijn
ontdekt weliswaar een rapport van de IVW krijgen om verbeteringen aan te
brengen, maar daarna niets meer van zich laten horen. Daardoor vragen de
onderzoekers zich af of dit inspectieprogramma wel ,,effectief’’ is.

Het probleem van ontoereikend toezicht is een bekend fenomeen in Nederland,
zegt prof. Ben Ale, hoogleraar Veiligheid aan de TU Delft. ,,De IVW zou alle
vliegtuigen regelmatig moeten inspecteren, maar er wordt al op bezuinigd,
net als op de andere inspecties. De IVW heeft een paar man voor de inspectie
van vliegtuigen, de VROM-inspectie heeft maar een paar mensen voor alle
chemische bedrijven. In Nederland vinden wij toezicht niet zo belangrijk, we
vertrouwen te veel op zelfregulering. Het effect van Enschede is alweer
uitgewerkt.’‘

Juist in een tijd van economische druk is dat volgens Ale riskant. In de
luchtvaart is de concurrentie moordend door de economische malaise, sars, de
oorlog in Irak, stijgende olieprijzen en de komst van prijsvechters. ,,Het
is een universele wet dat veiligheid het eerste slachtoffer is bij
bezuinigingen. Men gaat steeds dichter tegen de veiligheidsmarges aanzitten.
Vliegtuigen nemen minder kerosine mee, vliegen met twee man in plaats van
met drie. Het mag wel, maar de veiligheidsreserve wordt steeds kleiner. In
een tijd van economische druk moet je de inspecties juist opvoeren. In
plaats daarvan bezuinigt de overheid ook.’‘

Uit de luchtvaartsector krijgt Ale steun voor zijn bewering. Uit het
Veiligheidsonderzoek Schiphol 2005 blijkt dat de luchtvaartsector een
negatief beeld heeft van de luchtvaartautoriteiten. Zo hebben de IVW en de
verantwoordelijken op het ministerie volgens het rapport ,,een gebrek aan
inhoudelijke kennis en expertise’‘, ligt er een ,,te sterke focus op de
interne organisatie’’ door ,,voortdurende reorganisaties’‘. Bovendien: ,,De
visies, de strategie en het bijbehorende leiderschap worden gemist.’‘

De reorganisaties bij de autoriteiten vloeien voort uit de Bijlmerramp. In
de nasleep werd vastgesteld dat bij de toenmalige Rijksluchtvaartdienst
(RLD) politiek, beleid en toezicht door elkaar liepen. In die tijd konden
RLD’ers goedkoop vliegen met de KLM, waarop zij ook toezicht hielden, zegt
hoogleraar Mertens. ,,Dat is nu volstrekt ondenkbaar.’’ De IVW werd bij de
oprichting in 2001 losgemaakt van politiek en beleidsmakers in Den Haag om
politisering van het toezicht te voorkomen. Want anders, zo zegt Mertens,
zou de regering bijvoorbeeld de inspectie van Onur Air kunnen betrekken bij
de discussie over de toetreding van Turkije tot de EU.

Maar ondanks alle aanpassingen werkt het toezicht `op afstand’ volgens de
partijen op Schiphol niet goed, zo blijkt uit het Veiligheidsonderzoek. Om
als luchtvaartautoriteit voldoende zicht te houden op het werkelijke niveau
van de veiligheid, kan volgens de sector niet worden volstaan met controles
van de processen, maar ,,blijft ook controle van de veiligheid van het
eindproduct noodzakelijk’‘.

Maar volgens de sector staat de ,,inhoudelijke expertise’’ onder ,,forse
druk’‘. Dat heeft te maken met doorlopende reorganisaties, bezuinigingen en
de beperkte capaciteit van de IVW, aldus het rapport. En dat terwijl de
sector zich zorgen maakt over de veiligheid. ,,Als vangnet voor
verslechtering van de veiligheid in een economisch spannende markt, is een
overheid nodig die beschikt over een stevige, inhoudelijke kennis’‘, stelt
het Veiligheidsonderzoek.

Uit het rapport blijkt dat dat niet in de hele luchtvaartsector het geval
is. ,,De overheid lijkt te kiezen voor een vrij generieke toepassing van het
beginsel van zelfregulering, terwijl er in de sector grote verschillen
bestaan in de mate waarin de organisaties deze verantwoordelijkheid in
kunnen vullen.’’ Daarom wordt gewaarschuwd dat als de autoriteiten het
toezicht te snel op afstand zetten, dat ,,risico’s op veiligheidsgebied’’
met zich mee kan brengen.