Platform Vlieghinder Kennemerland
 

‘Berkhout: Het risico van ongewenste adviezen’

 |
 Geplaatst door: webbeheer 
 |
 Bekeken: 796 
|
 NRC 
‘Berkhout: Het risico van ongewenste adviezen’

Bron: NRC van ZATERDAG 29 NOVEMBER & ZONDAG 30 NOVEMBER 2003

HET RISICO VAN ONGEWENSTE ADVIEZEN

Adviseurs moeten niet op de stoel van de politiek gaan zitten, en de politiek niet op de stoel van deskundigen. Helaas is de praktijk anders, constateert Guus Berkhout.

Jaarlijks geven ministeries, provincies en gemeenten miljarden euro’s uit aan adviezen van deskundigen. Die adviezen moeten ervoor zorgen dat de politiek goede beslissingen neemt, beslissingen die in het belang zijn van ons land.
Maar grote politieke of economische belangen maken dat de conclusies van deze adviezen vaak van tevoren al vastliggen. De ‘onafhankelijke’ deskundigen worden geacht een advies af te leveren dat de gewenste conclusies ondersteunt. Ze moeten, hoe dan ook, naar het gewenste resultaat toewerken. Vaak gaan deskundigen door de knieën. De druk wordt hun te groot. Degenen die toch hun rug recht houden, wordt op zijn zachtst gezegd het leven ongemakkelijk gemaakt. In ieder geval kunnen ze een vervolgopdracht wel vergeten. De vraag is, of Nederland nog wel onafhankelijke deskundigheid kent. Juist in democratische processen speelt het delen van kennis en informatie een sleutelrol. Dat betekent dat politici en belanghebbenden tijdig moeten worden voorzien van relevante informatie. Anders kunnen we geen verantwoorde beslissingen nemen. Voor een beter functionerende democratie moeten we dus in de eerste plaats goed geïnformeerd zijn. Informatie is dé grondstof van de kennissamenleving en kennis is nodig om al die informatie om te zetten in nuttige daden. Geen voorselectie van losse brokken, maar een samenhangend pakket van betrouwbare en begrijpelijke informatie. In een mondige samenleving kom je niet meer weg met een ondoorzichtige werkwijze. In een mondige samenleving gaat het om transparantie. De praktijk laat zien dat voor het zorgvuldig verzamelen, bewerken, analyseren en inzichtelijk presenteren van allerlei informatie steeds meer hulp van onafhankelijke deskundigen nodig is.

In Nederland schort het niet aan deskundige adviseurs, maar hun onafhankelijkheid wordt niet altijd op prijs gesteld, zeker niet door de overheid. Ik heb dat zelf ervaren als voorzitter van een adviescommissie die in 2000 door het kabinet werd ingesteld om een oordeel te geven over de nieuwe geluidsnormen voor Schiphol. Dit naar aanleiding van felle kritiek van de Tweede Kamer. In naam was de commissie onafhankelijk, maar in werkelijkheid werden we beschouwd als een wetenschappelijke façade voor reeds uitgestippeld politiek beleid dat zeer omstreden was. Toen bleek dat de bevindingen van de commissie de politiek niet uit kwamen, werden ze niet alleen genegeerd, maar ook gemanipuleerd. AI snel bleek dat niet van ons werd verlangd dat wij het beleid van minister Netelenbos kritisch zouden analyseren, maar zouden aanprijzen en goedkeuren. Om de onafhankelijkheid voor de buitenwereld te onderstrepen, werd in het instellingsbesluit van de commissie aangegeven geen ambtenaren van de betrokken ministeries deel te laten uitmaken van de commissie. Ook benadrukte de minister in een eerste gesprek het grote belang dat het adviesproces volledig onafhankelijk en in alle openheid zou dienen plaats te vinden. Een goed begin dus.

Ook de Tweede Kamer had zich onafhankelijk opgesteld. Begin 2000 had ze namelijk laten weten grote twijfels te hebben of het voorgestelde nieuwe geluidsnormenstelsel voor het grotere Schiphol wel de afgesproken beschermende werking zou hebben. Die bescherming was immers de belangrijkste politieke voorwaarde aan de uitbreiding van Schiphol. Minister Netelenbos wilde haar plannen koste wat kost doorzetten en stelde de Kamer voor om de zaak door onafhankelijk deskundigen grondig te laten uitzoeken.

Maar het zinde haar niet toen het eerste advies van de commissie in januari 2001 zonder voorbehoud de Kamer gelijk gaf. Het oude stelsel beschermt veel beter tegen geluidsoverlast dan het nieuwe, aldus de commissie. Dat stond dus haaks op haar politieke beloften. Toch lukte het de minister de Kamer te overtuigen om akkoord te gaan met haar wetsvoorstel. Dit keer werd beloofd dat de commissie de evaluatie op onafhankelijke wijze mocht gaan uitvoeren. Immers, aldus de minister, mochten er inderdaad zwakheden blijken dan konden die later alsnog worden bijgesteld. De Kamer slikte dat. Uiteindelijk bleek dat ook die opdracht een fopspeen was.

De pas aangetreden staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Melanie Schultz van Haegen, schreef namelijk in september 2002 aan de commissie dat de evaluatie slechts op locaties vlakbij Schiphol zou mogen plaatsvinden en dat het ministerie zélf de nodige informatie zou verschaffen. Met deze inperking door de staatssecretaris kwam de commissie in een uiterst moeilijke positie. Immers, als van de commissie een deskundige evaluatie van de beschermende werking van het nieuwe stelsel werd verwacht, dan moest niet alleen dichtbij Schiphol worden geëvalueerd, zoals de staatssecretaris wilde, maar ook in de wijdere omgeving van de luchthaven. Want daar gingen nu juist de politieke beloften over.

En waarom mocht de commissie niet haar eigen informatie inwinnen, maar was ze afhankelijk van wat het ministerie zou aanleveren? Als het ministerie ervan overtuigd was dat het nieuwe stelsel zo goed is als zij zegt, dan was er toch niets om bevreesd over te zijn? Deze en andere vragen zijn door mij vele malen gesteld aan de betrokken bewindspersonen en ambtenaren. Tot vervelends toe, maar er is tot op heden nooit een relevant antwoord op gekomen.

Schiphol heeft zijn vijfde baan gekregen, maar de omwonenden van Schiphol zijn door de overheid gewoon voor de gek gehouden. Ik heb mij in de afgelopen jaren vaak afgevraagd waarom de politiek niet het lef heeft gehad om openlijk te kiezen voor een ruimhartige groei van Schiphol. Dan zou iedereen hebben geweten waar men aan toe was. Nu was er gekozen voor een traject van misleiding en halve waarheden. Daar wilde ik niet aan meewerken. De commissie gaf in november 2002 haar opdracht terug. Het trieste van dit alles is dat van de belofte van het tweede kabinet Kok aan de Tweede Kamer, dat vanaf 2003 ook in de wijdere omgeving van Schiphol het aantal ernstig gehinderden met ongeveer 50 procent en het aantal slaapgestoorden met ongeveer 70 procent zou zijn afgenomen ten opzichte van het ijkjaar 1990, niets is terecht gekomen.

Vanaf het eerste kritische rapport van de commissie in januari 2001 is het politieke proces van beïnvloeding stap voor stap opgevoerd. Ik vat de ministeriële beïnvloedingsstrategie samen met de gefaseerde aanpak van de drie O’s: onder druk zetten, onjuist citeren en op de persoon spelen.

Er is van meet af aan getracht teksten in het advies inhoudelijk te veranderen. Ik kan me nog goed de aanbieding van het tweede advies in juni 2001 herinneren alwaar de minister bij het lezen van de definitieve samenvatting uitriep: ,Ja maar professor, hier kan ik niets mee”. Ze schoof het rapport terug en vroeg om een andere formulering. Ik schoof het rapport weer naar haar toe en legde nog eens geduldig uit waarom het er stond zoals het er stond. Ze schoof het rapport weer driftig terug. Het advies werd nog ettelijke keren heen en weer geschoven. Het eindresultaat was uiteraard dat de inhoud onveranderd is gebleven. De minister was woedend.

Treurig is ook dat men zelfs zover ging om één van mijn commissieleden apart aan te pakken. De desbetreffende directie dreigde dit lid uit de commissie te zetten. En als je het rapport dan nóg niet wilt veranderen, dan komt de volgende fase. In belangrijke documenten worden de adviezen van de commissie opzettelijk verkeerd geciteerd. De belangrijkste misleiding was wel in de nieuwe Milieu Effect Rapportage (MER) voor Schiphol, een sleuteldocument in het beslissingstraject. Hierin werden de bevindingen van de commissie op onbetamelijke wijze verdraaid. Hoewel de commissie onmiddellijk de zaak indringend aan de orde stelde, werd de correctie pas na het beslissende Kamerdebat van oktober 2001 toegezegd. Te laat dus.

Wanneer de commissie vervolgens in haar rol als onafhankelijk adviseur aandacht blijft vragen voor het feit dat de nieuwe wet geenszins overeenkomt met wat politiek beloofd is, dan blijft er maar één ding over. Men probeert de voorzitter in diskrediet te brengen: “hij heeft het landsbelang niet in het oog, hij begrijpt het politieke proces niet, hij is eigenwijs, hij is ijdel, hij is onbetrouwbaar.” Er is veel lelijks over mij gezegd, ook via de media. Dat heeft me wel aangegrepen. Ik kan mij voorstellen hoe David Kelly zich heeft gevoeld, de deskundige die de Britse regering moest adviseren over de aanwezigheid van massavernietigingswapens in Irak en uiteindelijk zelfmoord pleegde.

Er zijn in de afgelopen jaren stapels betaalde adviesrapporten geschreven voor het nieuwe normenstelsel van Schiphol. Ik heb geen enkel rapport gezien dat aangeeft dat het nieuwe stelsel niet deugt. Het lijkt erop dat ze allemaal opschreven wat de ministeries wilden horen. Dat is zeer verontrustend, want het voorgestelde normenstelsel kende een aantal fundamentele tekortkomingen. Die kun je moeilijk over het hoofd zien. Maar zelfs ons nationale laboratorium voor de luchtvaart liet het afweten. De conclusies van dit laboratorium werden vlak voor de verschijningsdatum van ons rapport in samenwerking met ambtenaren van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zodanig herschreven dat de zwakke plekken in het stelsel verhullend werden geformuleerd. In die nieuwe formulering is de waarheid moeilijk terug te vinden. Wie kunnen we eigenlijk nog vertrouwen?

Uit de talrijke reacties heb ik sterk de indruk gekregen dat wat voor Schiphol geldt, ook van toepassing is op de besluitvorming rond de Betuweroute en andere belangrijke politieke trajecten zoals het tot stand komen van de taxiwet, de verzelfstandiging van de NS, de deregulering van de energiesector en de schaalvergroting van het onderwijs. Bij lastige beleidsbeslissingen, zoals de uitbreiding van Schiphol, gaat het om kennis en informatie over technische aspecten (wat is mogelijk) alsmede om kennis en informatie over maatschappelijke aspecten (wat is wenselijk).

Dat vereist de participatie van onafhankelijke adviseurs en de inbreng van maatschappelijke organisaties. Maar bestaan in Nederland nog onafhankelijke adviesbureaus die een oprecht advies belangrijker achten dan een vervolgopdracht? En bestaan er nog onafhankelijke adviseurs die hun rug recht weten te houden bij grote politieke druk? Het gebrek aan echte onafhankelijkheid is een groot probleem geworden in ons democratisch bestel.

Alle leden van de commissie hebben stuk voor stuk een warm hart voor de luchtvaart. Elk van hen wil graag dat de KLM goed presteert en dat we trots kunnen zijn op onze nationale luchthaven. In het Schipholdossier ging het dus zeker niet om Schiphol het ondernemen moeilijk te maken en ook niet om Schiphol de zwartepiet te geven. Schiphol heeft de ruimte die het van de overheid kreeg, in dank aanvaard. In het Schipholdossier draait het om de expliciete belofte die aan de burger is gedaan bij de uitbreiding van Schiphol: een betere bescherming tegen geluidsoverlast.

Uit het traject naar het nieuwe normenstelsel bleek echter dat de politiek helemaal niet van plan was die beloften waar te maken. Juist voor dat aspect bleef de commissie in het adviestraject aandacht vragen. Iedere keer weer. Op den duur voelden alle leden dat de commissie werd misbruikt. Dat was het tijdstip om de opdracht terug te geven.

Adviseurs moeten niet op de stoel van de politiek gaan zitten, en de politiek niet op de stoel van de adviseurs. Politici en deskundigen hebben verschillende verantwoordelijkheden. Deskundigen moeten ervoor zorgen dat op basis van gegeven politieke doelstellingen (voor Schiphol: een betere bescherming van de burger) feitelijke informatie op tafel komt (voor Schiphol: de werkelijke geluidbelasting rondom de luchthaven) zodat een wetenschappelijk verantwoorde analyse kan worden gemaakt (voor Schiphol: geeft het nieuwe stelsel inderdaad een betere bescherming?). Hieruit volgt dan het uiteindelijke advies. De politiek kan uiteraard vanuit normatieve overwegingen anders besluiten. Daar moeten adviseurs zich bij neerleggen. Mijn commissie heeft zich dat voortdurend gerealiseerd. Bij Schiphol ging het echter fundamenteel mis omdat de volgorde werd omgekeerd. Het politieke besluit stond al voor het adviesproces vast en de commissie moest daar, hoe dan ook, de argumenten bij verzinnen.

Het is de hoogste tijd dat de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW) het onderwerp van onafhankelijke deskundigheid hoog op de agenda zet. Bij geschillen over adviezen dient er een scheidsrechter te komen die oordeelt over het wetenschappelijke gehalte. Het is een rol die de KNA Wal heeft voor interne wetenschappelijke disputen en die kan gemakkelijk worden uitgebreid naar wetenschappelijke advisering.


Prof. A.J. Berkhout is akoesticus, geofysicus en innovatiedeskundige en was voorzitter van de commissie over de geluidsnormen voor Schiphol. In december verschijnt zijn boek ‘De innoverende overheid’.

WWW.NRC.NL/DISCUSSIE : Is de onafhankelijk adviseur werkelijk onafhankelijk? Maak ons deelgenoot van uw ervaringen.

Download het gehele artikel '‘Berkhout: Het risico van ongewenste adviezen’'

Reacties op dit bericht